Iniciativa de reforma petrolera

La ocupación de las tribunas del Congreso por representantes del FAP hace evidente la complejidad del juego político en torno a la reforma energética, en el que cada actor sólo puede ganar lo que más le interesa si a cambio pierde algo importante también, en este escenario el PRI tiene condiciones más favorables que los otros. El debate planteado como salida a la ocupación es una necesidad de todo el sistema político, pero requerirá de participaciones imparciales, porque lo que se está poniendo en duda es la sinceridad de todos los actores.


Hechos

Esta quincena comienza con críticas al diagnóstico de la industria petrolera en el país que presentaron la quincena anterior la secretaria de Energía, Georgina Kessel, y el director de Pemex, Jesús Reyes-Heroles, por parte de diputados y senadores de distintos partidos, sobre todo del PRI. Éstas se centran en las implicaciones que tendría la estimación de las reservas de crudo y ponen en duda la urgencia de iniciar exploraciones en suelos profundos del Golfo de México. Entre otros puntos que señalan, destaca la ausencia de un análisis sobre el déficit en la capacidad de la empresa paraestatal para refinar gasolina. Dan peso, también, al reclamo anterior de Cuauhtémoc Cárdenas Solorzano (CCS) que pedía al gobierno una propuesta de reforma que acompañara al diagnóstico, con el fin de iniciar la discusión sobre asuntos determinados.

Casi al mismo tiempo, Andrés Manuel López Obrador (AMLO) anuncia que las brigadas que ha estado organizando el Frente Amplio Progresista (FAP) se encuentran listas para iniciar “la resistencia civil pacífica” contra “la privatización de Pemex”. Claudia Sheinbaum, principal encargada de la movilización, da a conocer que se han planeado medidas diversas, entre las que se encontrarían bloquear los accesos a las cámaras de diputados y senadores e impedir el funcionamiento de aeropuertos.

Paralelamente, se discuten en páginas interiores de algunos periódicos los resultados de distintas encuestas sobre la posible reforma. El tema de la controversia principal es la interpretación de respuestas a preguntas parecidas, pero con redacciones que ponen el acento en diferentes supuestos. Quizá la más citada sea la de ISA levantada a mediados de febrero, en la que 61% dice estar de acuerdo “con que se permita legalmente la participación privada junto con Pemex en la explotación de las reservas”, si antes se le había informado que la paraestatal no podría hacerlo sola en aguas profundas del Golfo y, entonces, Estados Unidos sería el único que extraería el petróleo allí, proporción que contrasta con la de 50% que respondió afirmativamente si no había recibido esa información -el desacuerdo fue de 24% y 34%, respectivamente-. Al preguntar sobre la particpación en la exploración, los porcentajes de aprobación fueron mayores.

El martes 8, Kessel entrega al Congreso una iniciativa que comprende cambios acerca de cuatro puntos para otorgar mayor autonomía de gestión a Pemex: 1) ampliar su Consejo de Administración, constituido hasta ahora por seis representantes del Gobierno y cinco del sindicato, incluyendo cuatro consejeros profesionales, dos de ellos independientes; 2) dotarlo de un Comité de Transparencia y Auditoría; 3) conferirle autoridad para determinar su organización y crear organismos subsidiarios; 4) otorgarle mayor libertad para hacer adecuaciones a su presupuesto, utilizar sus excedentes y contratar deuda. También incluye la creación de bonos de deuda, como mecanismo para que los ciudadanos puedan invertir en la industria petrolera. Asimismo, plantea adecuar a las nuevas condiciones los procedimientos para que Pemex o sus subsidiarias contraten servicios privados. Además, propone que se permita la inversión privada en la construcción y operación de nuevas refinerías, conservando el estado la propiedad del petróleo y sus derivados.

Al día siguiente, AMLO afirma que la iniciativa es un claro intento de “privatizar la renta petrolera”. En contraste, varios congresistas del PRI, incluyendo a Manlio Beltrones, ofrecen indicios de que apoyarán los planteamientos básicos de la reforma, aunque dejan abierta la posibilidad de presentar una nueva propuesta que “mejore” la del Gobierno, además de declarar que un número de sus compañeros podría oponerse a la participación privada en la refinación de petróleo. En aparente alusión a este asunto, CCS considera que la iniciativa es “entreguista”; el PAN dice que la defenderá y se opondrá a que la decisión al respecto se tome en la calle, en lugar de en el Congreso; Senadores de distintos partidos critican los métodos de rechazo de AMLO y proponen que él participe en el debate sobre la iniciativa.

Algunos editorialistas que analizan la iniciativa, como J. Silva-Herzog Márquez, juzgan que la propuesta del Gobierno tiene en realidad poco alcance, pero consideran que es realista y, por esta razón, su opinión finalmente es favorable. Para otros, como Lorenzo Meyer, la iniciativa es una manera de revertir la expropiación del petróleo por Lázaro Cárdenas, que tuviera lugar hace 70 años.

El jueves 10, las brigadas de Sheinbaum bloquean parcialmente el acceso a las cámaras y dificultan la circulación en las áreas aledañas. Al mismo tiempo, senadores y diputados del FAP ocupan las tribunas de las cámaras para impedir su funcionamiento, acciones que son denominadas como “tomas” o como “clausuras”. Éstas reciben gran atención de los medios y son criticadas por la mayoría de los comentaristas y analistas que tratan el tema. Además, dos figuras de la oposición a AMLO dentro del PRD, Jesús Ortega y Carlos Navarrete, consideran que beneficiarán al presidente Calderón. Por otra parte, tanto la Cámara de Diputados, como la de Senadores, inician sesiones en espacios distintos a sus salones de pleno donde se encuentran las tribunas ocupadas.

En los siguientes dias, se difunden varias encuestas que registran un aumento en la opinión favorable acerca de la reforma, como una nueva de ISA, al igual que una desaprobación de las tomas; y, en el informe de una de esas encuestas, María de las Heras concluye que, tanto quienes concuerdan con las posiciones de AMLO, como quienes están en su contra, le piden que discuta, más que bloquear. Él, por su parte, logra incrementar la movilización y declara que “se frenó el albazo”. Agrega que el FAP no planearía presentar un diferendo ante la Suprema Corte por la reforma, porque no confía en su imparcialidad, sino que buscaría impedir su aprobación por el Congreso.

En los últimos días de la quincena, se difunden noticias que sugieren que se llevan a cabo negociaciones entre las fracciones de los distintos partidos y dentro de ellos para acordar un debate con amplia participación de expertos y líderes de opinión, que podría estar organizado por la Comisión de Concertación Política del Senado o, más probablemente, por la Comisión de Energía de la misma Cámara, que ya se encontraba preparando foros de consulta sobre la materia, ambas presididas por priistas (Beltrones y Labastida). Queda claro, en declaraciones públicas de varios actores, que uno de los asuntos en disputa es el de la duración de ese debate, y parece que lo que unos buscarían y otros evitarían es que se empalme con el informe presidencial.

En un segundo plano queda una noticia que, al surgir, tiene el tratamiento de las que parecen muy importantes. Se refiere a una entrevista que hace el periodista Carlos Loret de Mola a López Obrador, en la que, según varios comentaristas, como Raúl Trejo, el ex-candidato presidencial no puede responder a cuestionamientos que muestran su posición actual como inconsistente con la línea que propuso en su campaña electoral.

Análisis

La disputa política en torno a la reforma petrolera ha adquirido, en parte, un carácter similar al de una contienda electoral, en la que se disputa sobre todo la jerarquía de los temas que tratan los actores, es decir, la atención que se les confiere, o la importancia que se les atribuye. En este tipo de disputa, es trascendente quién se asocia con cuáles temas, más que los contenidos específicos de sus planteamientos, porque el público general no sigue en detalle lo que argumenta cada quien, sino que se interesa principalmente en saber de qué hablan. Finalmente, para la mayoría de los votantes cuenta mucho que un candidato se preocupe más que otro de un tema que para ellos a llegado ha ser central, y cuenta poco quién de los dos tiene más razón en lo que dice. Por eso, fuera de los debates organizados ex-profeso, cada candidato trata de hablar de “sus” temas y darles imortancia, al mismo tiempo que evita en lo posible referirse a los temas de los otros, para no darles importancia.

Aquí, para la mayor parte de la población parece quedar en primer lugar la reforma misma, la idea de que es necesario hacer algo. A ello han contribuido todos, quienes apoyan la iniciativa del gobierno y quienes están en contra de ella. Cabe suponer que esta es la lectura del equipo del Presidente, que en los meses anteriores se dedicó precisamente a promover la valoración de la reforma como necesaria, y que al separar el diagnóstico de la iniciativa subrayó que ahora hay que discutir qué hacer. Ésta sería también la interpretación más plausible de las encuestas: mientras más se menciona la disputa en los medios acerca del tema, más importante es que haya una reforma, y más personas están de acuerdo con ella.

En parte, la disputa es también por determinar cómo ha de percibirse la reforma en terminos generales, cuál será el carácter que se le atribuya. Se trata de establecer si se le llamará “privatización” o no. Esta oposición binaria permitirá a muchos tomar una posición sobre la iniciativa en su conjunto, después de ponderar sus elementos por separado, o inclusive sin considerarlos; es un mecanismo de resumen al que se recurrirá frente a la complejidad de la materia y por razones de economía cognoscitiva, como ocurre comunmente con ciertas oposiciones de ese tipo en las contiendas electorales y, sobre todo, en los movimientos sociales. Es precisamente esta disputa por el significado global lo que explica que haya aumentado la movilización de AMLO contra la reforma, aunque la mayoría de la población vea favorablemente que haya una reforma: los núcleos de las brigadas no sólo dan importancia al tema de la reforma, sino que aceptan la caracterización que plantea el líder.

Ahora, como todos los actores que apoyan la reforma han asegurado que no se trata de una privatización y quienes están en contra afirman que sí, se abre la posibilidad de poner en duda la capacidad o la probidad de los contendientes. Todo indica que ése ha sido uno de los objetivos de López Obrador desde que decidió oponerse tajantemente a la reforma; parecería, por ejemplo, que haber acusado al secretario de Gobernación, J.C. Mouriño, de tráfico de influencias obedece a esa finalidad. En todo caso, por eso al principio la noticia sobre las contradicciones de López Obrador parecía ser de mayor trascendencia: cuestionaban su sinceridad.

En este contexto, para los senadores que llaman a un debate se vuelve evidente la necesidad de recurrir a terceros que puedan contribuir a aclarar el caso y a resolver el diferendo. Ellos ven también que entre esos terceros debería haber algunos imparciales. Parecen también percibir que, si la participación en la discusión es amplia y plural, se reducirán los riesgos de que la “resistencia” de AMLO se torne violenta: se podrá entonces reclamar a quien intervenga o esté representado que respete las normas que permiten la intervención y la representación. Sin embargo, precisamente por el valor que reconocen en el debate, el FAP tendrá ocasión de negociar la desocupación de las tribunas a un precio alto, casi con el mismo peso que tendrían el PRI y el PAN si se sumaran, y con uno mayor que el de cualquiera de los dos por separado.

Aquí hay otra especie de paradoja. Con el debate, el FAP tendrá espacio y atención para promover su caracterización de la reforma y también para intentar desacreditar a sus adversarios; pero, al mismo tiempo, se reducirá su posibilidad de tener la última palabra sobre la reforma, que es algo que ha buscado, convertirse en el principal agente en este terreno. Por eso ahora AMLO ataca a la Corte. Es posible que, con el debate, algunas de las disputas políticas se transformen en técnicas y jurídicas, y él preferiría que se quedaran en el terreno donde él puede influir más.

Hay, entonces, un juego muy complejo en el que, en una ponderación puramente estratégica, los movimientos de cada actor implican ganancias y pérdidas. Por ejemplo, al ganar la definición de los términos en los que ha de caracterizarse la reforma, el FAP contribuye a dar valor al hecho de que haya una reforma. Al ocupar las tribunas y ganar peso en el diseño del debate, pierde imagen. Al ganar opciones de ampliar su base de apoyo, pierde posibilidades de determinar la decisión final.

Análogamente, el Gobierno se hubiera expuesto menos a la crítica si sólo hubiera presentado el diagnóstico y las distintas fracciones parlamentarias hubieran elaborado conjuntamente la iniciativa de reforma, como lo hicieran en el caso de la reforma electoral. Pero, como no logró que la urgencia de la reforma los obligara a colaborar entre sí en esta etapa, se ha visto ahora en la necesidad de optar por posponer la reforma o presentar una propuesta que la inicie aunque, con ello, se exponga a la crítica.

Cabe preguntarse, entonces, si en este juego incluir la contratación de refinerías en la iniciativa entregada al Congreso es parte de una estrategia, la de tener algo importante qué negociar, o si el Gobierno efectivamente considera que es la mejor manera de reducir la importación de gasolina en el corto plazo. Esta pregunta lleva a otra, porque esa inclusión amplía el frente de discusión. Probablemente, quienes ya estaban convencidos de que el carácter de la iniciativa es el de la privatización verán reforzados sus argumentos; pero el público más amplio podría juzgar que el gobierno está poniendo todas las cartas sobre la mesa, y ver esto favorablemente, aunque después, en la reforma que resulte del concurso de todos los partidos, no se acepte ningún tipo de participación en la refinación. ¿Alcanza el equipo de Calderón a visualizar los escenarios que se pueden abrir y multiplicar como en un juego de ajedrez, o de forma más simple, sabe que de cualquier manera algo perderá y algo ganará?

Para el PRI tal vez el balance de sus opciones sea menos difícil de estimar. En el ámbito de polarización de posiciones del FAP frente al Gobierno de Calderón, una posición intermedia será bien vista por muchos; y una propuesta de modificación a la propuesta gubernamental será vista como una corrección. Podrá aprovechar estas posibilidades, junto con la ventaja de presidir las comisiones clave del Senado para convertirse en el factor de decisión, tanto ahora cuando se defina la duración del debate, como posteriormente cuando se configure el texto que se someta a votación. Recuérdese que ya supo aprovechar tales tipos de condiciones en los casos de las reformas electoral y fiscal, y quedó como uno de los principales protagonistas, aunque compartió parte del crédito, sobre todo con la Secretaría de Hacienda, en un caso, y con el PRD y el PAN, en el otro.

Desde el punto de vista del estudio de la democracia, éste es uno de los momentos más interesantes. Está en juego la posibilidad de reconocer de manera clara que en los procesos democráticos de decision se requiere la deliberación, no sólo porque ésta responde a los ideales democráticos de inclusión y libertad de pensamiento, sino también porque contribuye al funcionamiento del sistema político. Esa posibilidad es alta ahora, porque la ocupación de las tribunas parlamentarias, es decir, la cancelación de las condiciones mínimas para una deliberación amplia, hace visibles a los ojos de muchos las virtudes de la deliberación. Sin ella, las necesarias disputas por la jerarquía de los temas y por la caracterización sumaria de las propuestas conducen a confrontaciones que no se resuelven.

Horizontes

Es probable que se dé el debate amplio, porque todos tienen algo que ganar con esa “salida” a la ocupación de las tribunas; y con otras, alguno de los actores importantes perdería mucho. En tal caso, el rango de asuntos a discutir será grande, desde los significados de la palabra “privatizar” y la expresión “renta petrolera”, hasta el alcance jurídico de las leyes y los ordenamientos secundarios, pasando por precisiones geológicas y petroquímicas. Queda en duda, sin embargo, si las condiciones en que se dé el debate conducirán a profundizar la reflexión sobre las preguntas clave para relacionar la reforma con el diagnóstico, que empezaban a discutirse la quincena anterior y que por ahora quedan en espera, a saber: ¿Cuáles son las opciones reales para que PEMEX tenga acceso a la tecnología y al capital que requiere? ¿Hasta dónde es conveniente y deseable que se reserven al estado las actividades económicas que dependen de la extracción y la utilización del petróleo? Queda también por resolverse si esas condiciones harán que todos los actores queden obligados ante la ciudadanía a respetar las reglas de la democracia.

De cualquier modo, es casi seguro que en los próximos meses haya una reforma en materia petrolera. El costo de mostrar incapaccidad de decidir sería muy grande para el sistema político en su conjunto; dado que aún no se traduce en imagen de eficiencia el haber logrado las últimas reformas, y que la percepción de que los partidos gastan mucho se ha incrementado, no habría argumentos que justificaran no hacer nada cuando todos coinciden en que el tema es muy importante.